|
|
2002 YILI BÜTÇESİ ÜZERİNE BAZI TEKNİK GÖZLEMLER:
2002 Yılı Bütçesi Bir Yoksulluk Bütçesidir:
Prof. Dr. Erinç Yeldan
Giriş
2002 yılına ait bütçe teklifi Meclis gündemine girmek üzere. Yeni bütçenin hazırlanış ve temel teknik varsayımlarına baktığımız zaman, önümüzde uzun dönemli sanayileşme, gelir dağılımının düzeltilmesi veya kamu hizmetlerinin kalitesinin yükseltilmesi gibi sorunların hiç yer almadığı, sadece kısa dönemli borçlanma ve finansal getiri kaygılarına dayalı bir metnin durduğunu görüyoruz. Bütçe belgesi artık uzun dönemli kalkınmayı ve kamu hizmetlerini planlayan değil, kısa dönemde borç idaresinden başka bir amaca hizmet etmeyen bir muhasebe tablosuna indirgenmiş haldedir. Bu yönüyle 2002 yılı bütçesi kamu hizmetlerinin üretilmediği bir Türkiye'de yaygınlaşan yoksulluğun resmi tescilini vermektedir.
1990'lar Boyunca Bozulan Bütçe Dengeleri
2002 yılına girerken devlet, kamu finansman gereğinin karşılanmasında kökten bir reformla vergi gelirlerini yaygınlaştırıp, özel sermayenin sivil vergi ve tasarruf havuzuna olan katkısını arttırmak yerine -kamu kesimi dengelerinin daha da bozulması pahasına- mali piyasalarda doğrudan kaynak aktarımını amaçlamaktadır. Bu amaca ulaşmak için de birincil (faiz-dışı bütçe) dengesinde her ne pahasına olursa olsun fazla yaratma kaygısı, doğrudan doğruya diğer harcama kalemlerine yansıtılmış, bu yaklaşımdan en büyük payı da yatırım harcamaları almıştır. İşçilik maliyetleri hariç tutulursa, konsolide bütçe toplam yatırım harcamalarının, 1995'ten bu yana, toplam harcamaların %6'sını aşmadığı görülmektedir. 1985'de bütçe harcamaları içinde %20.7'ye ulaşan bir paya sahip olan yatırım harcamalarının 1990'larda hızla geriletilmiş olması ve 2000'li yıllara girerken Cumhuriyet tarihinin en düşük değerlerine sahip olması çok düşündürücü bir gelişmedir. İç borç faiz ödemeleri, vergi gelirlerinin 2000 yılı itibariyle %63'ünü götürmektedir. Hemen burada belirtelim ki burada söz konusu olan toplam vergi hesabı dolaylı vergiler artı dolaysız (gelir) vergilerinden oluşmaktadır. Dolaylı vergilerin aslında ulusal ekonominin makro harcama kalemlerine sabite olarak alındığı düşünülürse, konsolide bütçenin idaresi açısından dolaysız gelir vergilerinin daha önemli bir unsur sayılması gerektiği düşünülebilir. İç borç faiz ödemelerinin doğrudan gelir vergisinden elde edilen hasılatı ile karşılaştırıldığında söz konusu kalemin 1995'den bu yana iç borç faiz yükünü karşılayamadığı görülecektir.
Bu tespitlere ek olarak, iç borç faiz ödemelerinin, kamu yatırım harcamalarıyla karşılaştırılması son derece çarpıcı gelişmeleri sergilemektedir. İç borç harcamalarının, yatırım harcamalarına oranı 1992'den itibaren %100'ün üzerine çıkmış ve 1999'da %638'e, 2000'de de %1092'ye yükselmiştir. Dolayısıyla kamu, bütçe harcamalarını düzenlerken iç borç faiz ödemesi için yatırımlarına harcadığı giderin tam 11-misli bir pay ayırmaktadır. Kamu yatırımlarının iç borç servis yükü karşısında bu şekilde gerilemesi 1990'lı yılların en vahim sonucudur. Oysa, söz konusu yıllarda finansal serbestleştirme süreci altında Türk ekonomisinin yatırım hacminin genişlemesi ve ulusal tasarruf havuzunun doğrudan yatırımlara dönüştürülebilmesinin daha hızlı ve etkin bir biçimde gerçekleşmesi bekleniyordu. Burada bu beklentilerin gerçekleşmesi bir yana, iç borç tuzağına sıkışan kamu sektörünün her sene net yeni iç borçlanmasının üstünde bir iç borç faiz harcama yükü ile karşı karşıya kaldığı görülmektedir.
Bu saptamalardan hareketle 1990'lar Türkiye'sinde devlet bütçesinin artık sosyal altyapı ve ekonomik büyüme hedeflerinden giderek uzaklaştığını ve finans piyasalarında gelir dağılımını yeniden düzenlemenin bir aracı haline dönüşmüş olduğunu görmekteyiz. 1990'lar Türkiye'sinde devlet, gerek üretici, gerekse yatırımcı niteliğini tümüyle terketmiş, bunun yerine toplumsal gelir dağılımını -sermaye lehine- yeniden düzenleyen bir araç rolü üstlenmiş durumdadır.
2002 Yılı Bütçe Hedefleri ve Temel Varsayımlar
2002 yılı bütçe teklifi de aynı tercihleri sürdürmektedir. Bütçe tasarısı milli gelirde %4 reel büyüme ve TEFE bazında yıllık ortalama %46 fiyat enflasyonu (yıl sonu hedefi %39) öngörmektedir. Toplam harcamalar 98.1 ktr TL, toplam gelirler de 71.1 ktr TL olarak teklif edilmektedir. Dolayısıyla 2002 yılı konsolide bütçe açığının 27 ktr TL olması beklenmektedir.
Toplam harcamalar içinde ana büyüklük 42.8 ktr TL ile faiz ödemelerine ayrılmaktadır. Bunun 36.9 ktr TL'si iç borç faizlerine, 5.9 ktr TL'si de dış borç faizlerine ait olacaktır. 2002 yılı bütçesinde kamu yatırımlarına ayrılan pay %5 düzeyinde olup, 5.7 ktr TL olarak belirlenmiştir.
Bütçe, vergi gelirlerinde 2001 (revize) bütçesine görece reel olarak %7 dolayında artış öngörmekte ve milli gelire oran olarak faiz dışı bütçe dengesinin konsolide bütçede %5.6, kamu kesimi genelinde de %6.5'e ulaşacağını hesaplamaktadır.
Bütçe metni ayrıca 2001 yılında %16.4 olması beklenen kamu kesimi borçlanma gereği-GSMH oranının, 2002'de %8'e düşeceğini ve 2001'de %15.3 daralması beklenen yurt içi toplam talebinin 2002 yılında reel olarak %5.8 büyüyeceğini öngörmektedir. Son olarak, makroekonomik tablonun tamamlanması açısından, ihracat gelirlerinin 32 milyar $, ithalatın da 45.5 milyar $ olacağı varsayılmaktadır.
2002 Yılında Kamu Kesiminin Borç Dinamiği Üzerine Gözlemler
Bütçe metninde geçen söz konusu resmi varsayım ve beklentiler, kamu kesiminin 2002 yılı boyunca sürdürüceği borçlanma programı açısından ne tür dinamiklere yol açacaktır? Başka bir ifadeyle, kamu borç stokunun 2002 yılı boyunca "döndürülmesi"ne olanak sağlayacak ekonomik dengelerin ne şekilde gerçekleşmesi beklenmelidir?
Bu soruları yanıtlamak için öncelikle konsolide bütçe hesaplarının makro ekonomik genel denge büyüklüklerini analiz etmemiz gerekmektedir. Konsolide bütçe açısından toplam gelir ve harcama kaynaklarını şu şekilde yazabiliriz:
Toplam (Vergi + Vergi Dışı) Gelirler
+ Net Yeni İç Borçlanma
+ Net Yeni Dış Borçlanma
= Faiz Dışı Harcamalar
+ İç Borç Faiz Harcamaları
+ Dış Borç Faiz Harcamaları
Kamu kesimi konsolide bütçesinde kaynak-harcama dengesini veren bu denklemin sağ tarafında yer alan "Faiz Dışı Harcamalar" büyüklüğünü, "Toplam Gelirler"den çıkartırsak, "Faiz Dışı Gelir-Harcama Dengesi"ne ulaşırız. Dış ve İç Borç Faiz Harcamalarını da, dış ve iç borç stokları ile ilişkilendirirsek şu sonuca ulaşırız:
Faiz Dışı Fazla
+ Net Yeni İç Borçlanma
+ Net Yeni Dış Borçlanma
= (İç Borç Stoku)x(İç Borç Ortalama Faizi)
+ (Dış Borç Stoku)x(Dış Borç Ortalama Faizi)x(Ortalama Döviz Kuru)
Yukarıdaki denklemde geçen makroekonomik büyüklükler açısından konsolide bütçe teklifinin 2002 yılına ilişkin öngörülerine baktığımızda şu verileri görmekteyiz:
Faiz Dışı Fazla / Milli Gelir = %5.6
Toplam Dış Borç Kullanımı : 24.8 ktr TL
Dış Borç Geri Ödeme : 11.4 ktr TL
Net Yeni Dış Borçlanma: 13.4 ktr TL
Toplam İç Borç Kullanımı...........68.2 ktr TL
Tahvil : 28.9 ktr TL
Bono : 39.3 ktr TL
Geri Ödeme.............................54.7 ktr TL
Tahvil : 16.8 ktr TL
Bono : 37.9 ktr TL
Net Yeni İç Borçlanma...............13.3 ktr TL
Tahvil : 12.0 ktr TL
Bono : 1.3 ktr TL
Dolayısıyla 2002'de, milli gelire oranla, net yeni iç borçlanma %4.8, net yeni dış borçlanma da benzer şekilde %4.8 (toplam %9.6) olacaktır.1 2001 yılına ait iç borç stoku rakamının 110 ktr TL, konsolide bütçe dış borç stokunun ise 40 milyar $ olacağı tahmin edilmektedir. Yıl sonu döviz kuru için 1,500,000TL/US$ alındığı takdirde dış borç stoku açısından 60 ktr TL büyüklüğüne ulaşmaktayız. 2001 yılına ait söz konusu borç stoku rakamlarına, 2002 yılının net yeni borçlanma hedeflerini eklediğimizde konsolide bütçe dış stokunun 73.4 ktr TL'ye, iç borç stokunun da 123.3 ktr TL'ye ulaşacağını hesaplamaktayız. Bu rakamlara göre 2002'de iç borç stokunun milli gelire oranının %44, dış borç stokunun ise %26.2 olacağı öngörülmektedir (bkz Tablo 1).
Tablo 1. Konsolide Bütçe İç ve Dış Borçlanması (Milli Gelire Oran Olarak, %)
2001
2002
Toplam İç Borç
59.5
44.0
Net Yeni İç Borçlanma
4.8
Toplam Dış Borç
32.4
26.2
Net Yeni Dış Borçlanma
4.8
Buraya kadar elde ettiğimiz büyüklükleri milli gelire orantılı olarak bütçe denklemine yerleştirirsek,
%5.6 + %4.8 + %4.8 = %15.2 (= Toplam Faiz Harcamaları / Milli Gelir)
Dolayısıyla, 2002 yılına ait maliye politikası hedeflerinden en önemlisi -ve en çok tartışmaya açık- olarak öngörülen 42.8 ktr TL düzeyini elde etmiş olmaktayız.2
Bu varsayımlar ve teknik hesaplamalar altında, söz konusu faiz harcaması hedefi ne denli gerçekçidir? Ya da başka bir ifadeyle, borç stokunun milli gelire oranının toplam olarak 20 puan düşürülmesi beklentisi ne derece gerçekçi bir öngörüdür?
Enflasyon yıl ortalamasının (TEFE) %46, yıl sonu hedefinin %31 olacağının varsayıldığı bir durumda, söz konusu borçlanma ve faiz harcama hedeflerinin tutması ancak çok düşük reel faizler altında gerçekleşebilir. Oysa böylesi bir olgu Türkiye ekonomisi için olanaksız bir bekleyiştir. Yakın tarihimize bakarsak, Türkiye ekonomisinin 1990'lar boyunca yurt dışından fon girişi sağlayabilmek için çok yüksek arbitraj sunmak zorunda kaldığı görülmektedir. Nitekim, Mayıs 2001'de açıklanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı metnine göre de 1990-99 aralığında ulusal mali piyasalarda ortalama reel faizlerin %32 oranında gerçekleştiği vurgulanmaktadır (GEGP sf.2, md 4). 2001 yıl sonu itibariyle 110 ktr TL'yi aşması beklenen iç borç stokunun Ocak Ekim döneminde ortalama faizi %102, ortalama vadesi de 144 gün olarak gerçekleşmiştir. Faiz oranlarının bu denli yüksek olduğu ve iç borç stokunun %60'a dayanmış bulunduğu bir konumdan hareketle, gelecek yıl içinde borç faiz ödemelerinin nominal olarak 43 ktr TL (milli gelire oranla %15.4) ve/veya yeni borçlanma hedefinin milli gelire oran olarak sadece %9.6 düzeyinde kalması ekonominin makro dengeleri açısından mümkün gözükmemektedir.
Daha Kötümser (Ancak Daha Gerçekçi?) Borçlanma Dinamiği
Yukarıdaki hesaplamalarda geçen faiz harcamalarının daha yüksek boyutlarda gerçekleşeceğini öngörmek kanımca daha tutarlı bir yaklaşım olacaktır. Nitekim, örneğin Öztin Akgüç 2002 için daha gerçekçi bir faiz harcama tutarının 70-80 ktr TL aralığında alınması gerektiğini ısrarla vurgulamaktadır.3 Konsolide bütçe hesaplarını bir de bu faiz harcama öngörüsü altında yeniden değerlendirirsek, 2002 yılı faiz harcamaları toplamının milli gelire oranla %28.6'ya ulaşmasının beklenebileceğini görebiliriz.
Türkiye'nin 1993 sonrasında sürekli olarak net dış borç ödeyicisi konumunda olduğu düşünülürse, 2002 yılında kamunun net dış borçlanmasının birden bire pozitif yöne dönebileceği ve milli gelirin %4.8'ine ulaşacak bir kaynağın gerçekleşeceği öngörüsü oldukça iyimser bir varsayımdır. Dolayısıyla, bütçe hedefi net dış borçlanma rakamının %4.8'in üstüne çıkartılabileceği beklenmemelidir. Bu durumda söz konusu %28.6'lık toplam faiz harcama yükünün %4.8'inin net yeni dış borçlanmayla, %5.6'sının da faiz dışı fazla ile kapatılmaya devam edeceğini varsaysak dahi, net yeni iç borçlanma gereğinin milli gelire oranla asgari %18.2 düzeyinde gerçekleşmesi gerekeceğini öngörürüz. Tasarlanan %4.8'lik hedefin neredeyse dört misli olan bu iç borçlanma yükümlülüğü, kanımca bütçenin diğer makro hedefleri ile uyumluluk gösteren en gerçekçi öngörüdür.
Bu öngörü altında 2002 yılı net iç borçlanmasının asgari 50.9 ktr TL olacağı hesaplanabilir. Böylece 2002 yılına ait iç borç stokunun 160.9 ktr TL'ye ulaşacağı (2001 yılı iç borç stoku: 110 ktr TL + 50.9 ktr TL) ve iç borç stokunun GSMH'ye oranının 2002'de %57.5 düzeyinde gerçekleşeceği anlaşılır. Bu oran, 2001'de gerçekleşmesi beklenen %59.5'e yakındır ve ekonominin genel koşullarıyla daha uyumlu bir beklentidir.
Sonuç
Bütün bu gözlemlerden hareketle, 2002 yılının iktisat politikası tartışmalarının gene "borçların döndürülmesi", "reel faizlerin aşağı çekilmesi" ve "TL'nin kur aşınmasının önüne geçilmesi"ne ilişkin bilmecelerle geçeceği açıktır. Bu koşullar altında Türkiye ekonomisinin uzun erimli sanayileşme ve kalkınma hedefleri, yeni teknolojilerin ulusal ekonomiye kazandırılması, ya da gelir dağılımında daha adaletli bir yapının sağlanması gibi sorunlar 2002 yılında da iktisat politikaları gündemimizde olamayacaktır. 2002 yılına ait resmi bütçe ve maliye politikaları da zaten bu sorunlara hiç değinmemektedir.
Ulusal kaynakları daha etkin ve verimlilik esasına göre dağıtmayı vaat eden neo-liberal iktisat öğretisinin Türkiye'yi 20 senede ulaştırdığı nokta da işte tam burasıdır.
1 2002 yılı milli gelir nominal büyüklüğü %46 ortalama (TEFE) enflasyon ve %4 reel büyüme varsayımları altında 280 ktr TL olarak tahmin edilmektedir.
2 42.8 ktr TL faiz harcama hedefi, 2002 yılı milli gelir büyüklüğüne görece (280 ktr TL) %15.4'lük bir pay vermektedir.
3 Öztin Akgüç, agy, Cumhuriyet, 26 Ekim 2001.
|
|
|
|
