Avrupa
Birliğindeki Kamu Hizmetlerinde son gelişmeler.
AB
Dosyası-3 çalışmamızda, Türkiye'de "AB ve sosyal
haklar" diyerek başlayan tartışmalara ışık tutabilmeyi ve
gelişmiş-gelişmemiş ayrımı olmaksızın dünyanın diğer bölgelerinde
yaşanan hak kayıplarının AB coğrafyasında ve kamu hizmetleri
boyutunda da yaşanmakta olduğunu gösteren bilgileri sizlerle
paylaşmayı istedik.
23
Ekim 2002
Türkiye
MAI ve Küreselleşme Karşıtı Çalışma Grubu
Avrupa'nın
bir özelliği olan ve yüzyılları bulan sınıf mücadelelerinin
bir kazanımı olan gelişkin kamu hizmetleri Avrupa Birliği'nin
konuya ilişkin politikaları ve yasal düzenlemeleri ile on yılı
aşkın süredir uygulanan liberalizasyon politikaları sonucunda
bugün bambaşka bir noktaya doğru ilerliyor. Rekabet hükümlerine
tabi kılınan kamu hizmetlerinde hızla özelleştirme yaşanırken,
özel sektörün elinde ise büyük tekellerin elinde toplanma süreci
yaşanıyor.
Avrupa
Birliği (AB) terminolojisinde kamu hizmetleri "Genel Çıkarlara
Yönelik Hizmetler" (GÇYH) olarak adlandırılıyor. AB sözleşmesi
gereği, bu hizmetler de hukuki olarak AB'nin rekabete ilişkin
genel hükümlerine tabi.
AB
Ortak Pazar oluştururken "dört temel özgürlük" olarak
adlandırılan özgürlüklerin önündeki engelleri kaldırmaktaydı:
Malların, hizmetlerin, sermayenin ve insanların serbest dolaşımı.
Yine
AB sözleşmesinde rekabeti düzenleyen hükümlerde rekabeti önleyecek
tüm düzenlemeler yasaklanıyor. Bu ortak rekabet kurallarının
kamu işletmeleri için ve "GÇYH" veren işletmeler için
de geçerli olduğu özellikle belirtilmiştir. Sözleşmenin bu hükmü
elektrik, doğal gaz, vb. piyasalarda ulusal tekel olan işletmelerin
piyasaya başka aktörlerin girmesine izin verecek şekilde yeniden
yapılandırılması vurgulanmıştır.
AB'nin
"genel çıkarlara yönelik hizmetlerin" sunumuna yönelik
olumlu taahhüdü ise AB Sözleşmesinin 16. maddesinde ifadesini
buluyor; ancak rekabet hükmünün öncelikli olduğu burada
belirtiliyor. Bu maddeye göre bu hizmetler "AB'nin ortak değerlerinin
bir parçasıdır ve topluluktaki toplumsal dayanışmanın merkezi
bir faktörüdür". Ancak bu hüküm rekabet kurallarını
ihlal edemeyecektir, bir başka ifade ile rekabet düzenlemelerine göre
ikincildir.1[1] (AB'de rekabet kurallarına tabi olmayan ve tek
istisnayı teşkil eden sektör ise, sözleşmenin 256. maddesi gereği
savunma ve güvenlik için yapılan üretim ve ticarettir.)
Bu
hukuki düzenlemeler Avrupa Birliğinde kuruluşundan itibaren,
ancak özellikle de 90'lardan sonra kamu hizmetlerine yönelik özelleştirme
furyasının yaşanmasını destekleyen dayanak olarak
kullanıldı. Her ne kadar AB'de GÇYH için savunulan
politika olan liberalizasyonda mülkiyet ilişkileri karşısında
tarafsızlığın benimsendiği, dolayısıyla hem özel hem de kamu
işletmelerinin hizmet pazarlarına serbest girişinin savunulduğu
ifade edilse de; süreç, kamu işletmeleri aleyhine ve özel, çokuluslu
hizmet şirketlerinin lehine işlemektedir. AB üyesi ülkelerin bazı
kamu işletmeleri de yabancı ülkelere ve yeni piyasalara açılmış
olsalar da, esasen Avrupa'da su, elektrik, doğal gaz, atık yönetimi
gibi hizmetlerinde çok güçlü dev çokuluslu özel şirketler
ortaya çıkmış, piyasaya hakim duruma gelmişlerdir. Bu piyasa
hakimiyeti ise öngörülen rekabeti değil, aksine tekelleşmeyi
beraberinde getirmektedir.
Bugün
açığa çıkan bu tablo aslında siyasi olarak öngörülmemiş
bir şey olarak tarif edilemez. Örneğin Avrupa Komisyonu
"Ulusal ve yerel, dolayısıyla küçük ölçekli kamusal işletmelerin
uluslararasılaşan piyasada rekabet gücü olamayacağı gerçeği
karşısında, küresel ölçekte sunum yapabilen Avrupa şirketlerinin
ortaya çıkması gerektiğini" savunmaktadır.2[2]
Halihazırda
ise bu istek ağırlıklı olarak gerçekleştirilmiş ve örneğin
enerji, telekomünikasyon ve posta sektörlerinde aktif Avrupa çokulusluları
sahneye çıkmış durumdadır. Bunların pazara hakimiyeti gitgide
bu hizmet alanlarının özel şirketlerin elinde tekelleşmesini
beraberinde getirmektedir.
Oysa
hem AB sözleşmesindeki genel rekabet ilkesinin, hem de genel çıkarlara
yönelik hizmetler ile ilgili 90'lı yıllarda çıkarılan sektörlere
ilişkin direktiflerin (elektrik, doğal gaz, posta, demiryolları)
gerisinde, bu sektörlerdeki liberalizasyonun, rekabet yaratacağı
yönündeki inanç yer almaktadır ve bu liberalizasyon ve rekabetin
tüketicilerin çıkarına olacağı yönünde bir varsayım
mevcuttur. Hatta belirli bir dağıtım ağından verilen hizmetler
(su, elektrik gibi) rekabete doğal bir engel teşkil ettikleri için,
belli bir kullanım bedeli ile bu mevcut dağıtım ağlarına girişte
eşitlik ve rekabetin engellenmemesi ilkesi geliştirilmiştir.
Ancak, örneğin elektrik sektörüne bakılacak olursa
liberalizasyonun AB ölçeğinde ağırlıklı olarak tamamlandığı
bu sektörde dikey birleşmeler yoluyla bugün tekelleşmenin genel
eğilim olduğu gözlemlenmektedir. İlk olarak elektriği
liberalize edilen İskandinav ülkeleri ve İngiltere piyasalarında
bu tekelleşme gerçekleşmektedir. Bugün liberalizasyonun devam
ettiği Almanya'da da eğilim bu yöndedir.
Şirketlerin
merkezileşmesi o kadar hızlı olmuştur ki genel olarak 2005 yılı
itibarı ile AB'ye altı veya yedi dev elektrik şirketinin egemen
olacağı varsayılmaktadır. Bu varsayım gerçekleştiğinde bu şirketler
kolaylıkla ortak davranabilecek ve fiyatları belirlemek için
kartel oluşturabilecektir.3[3]
"Mülkiyetin
merkezileşmesi, sadece elektrikte değil, bir dizi sektörde gerçekleşmektedir.
Şu anda, su, atık ve elektrik sektörlerine egemen ve 30 milyar
veya daha fazla satış yapan dört büyük şirket vardır.
Bu egemenlik doğal gazı da içine alacak şekilde yayılmaktadır;
özellikle de E.ON'nin Ruhrgas tarafından devralınması buna örnektir.
AB'nin liberalizasyon politikaları bu şirketlerin yatay olarak
genişlemesine, her sektörde daha fazla ülkede piyasa payı
almalarına yardım etmiş, bu şirketler de kendilerini bu sektörlere
odaklanacak şekilde yeniden yapılandırmışlardır.
Bu
denli önemli sektörlerde bu kadar dar egemenlikler olması rekabetçi
bir durum değildir. Bu şirketler diğer hizmet sektörlerinde de
faaliyet göstermektedirler, örneğin su tekellerinden Suez sağlıkta
ve özelleştirilmiş hapisanelerde, Vivendi telekomünikasyonda da
faaliyet göstermektedir.
Tablo
1
Avrupa'da
yerel hizmetlerde çokuluslu şirketlerin egemenliği
Şirket
Su
Elektrik
Atık
yönetimi
Ana
şirket veya taşeron
Ana
şirket veya taşeron
Ana
şirket veya taşeron
SUEZ
VIVENDI
RWE
E.ON
1
(Ondeo)
2
(Vivendi)
3
(Thames)
-
6
(Tractebel)
-
2
(RWE)
3
(E.ON)
1
(Sita)
2
(Onyx)
3
(RWE)
-
Kaynak:
PSIRU veritabanı"4[4]
Tablodan
da görülebileceği gibi, bugün, yalnızca dört çokuluslu Avrupa
şirketi su, elektrik ve atık yönetimi gibi eskiden ağırlıklı
kamu hizmeti olan çok temel üç hizmet kolunda Avrupa'da en büyük
payı alan ilk üç arasındadır.
Hizmetlerde
liberalizasyonun sonuçlarına ilişkin görüşler ise çok değişmektedir.
Avrupa Komisyonu'na göre piyasa liberalizasyonu ve keskinleşen
rekabet dinamik ekonomi kollarının ve uluslararası ölçüde
aktif hizmet gruplarının ortaya çıkmasını sağladı. Komisyona
göre yine bir diğer olumluluk, Avrupa'nın teknoloji açığını
kapatmış olması. Düşen fiyatlar ve daha geniş yelpazede
sunulan hizmetler ise müşteri çıkarlarına hizmet etmiştir.
Yine Komisyona göre hiçbir yerde hizmetlerin sunumu kötüleşmemiştir.
Oysa
sadece İngiliz demiryolu sisteminde yaşanlar bile Avrupa
Komisyonunun bu sonuncu savı açık bir şekilde yalanlıyor. İngiltere'de
demiryolları altyapı bakımı ve işletme birbirinden ayrılmak
sureti ile özelleştirildi ve bugün demiryolu operatörü
Railtrack iflasını açıklamış durumda. Bu şirket demiryolu
sisteminin bakımını çok kötü yaparak uzun süreli gecikmelere,
bakım hizmetlerinin sorumluluğu konusunda belirsizliğe ve en önemlisi
ölümcül tren kazalarına yol açmıştı. İngiltere hükümeti
şu anda Railtrack'e bir alternatif yapının ne olabileceği
konusunda bir çözüm bulmaya çalışıyor.
Düşen
fiyatlar konusu da çok tartışmalı. Örneğin elektrikte
liberalizasyon özel sektör için gerçekten de fiyat düşüşleri
ile sonuçlanmıştır. Bunun nedeni işletmelerin daha düşük
fiyatlar için pazarlık edebilmelerini sağlamış olmasıdır. Ama
büyük işletmeler için geçerli olan bu durum, ev içi tüketiciler
için geçerli değildir, birçokları için fiyatlar değişmemiş
hatta artmıştır. İngiltere
ile ilgili son veriler, elektriğin toptan satış fiyatının düştüğünü
ve büyük (özel sektör) tüketicilerin ödedikleri miktarların
da aynı oranda düştüğünü ama ev içi tüketicilerinin fiyat
indirimi yaşamadığını göstermektedir. Yaklaşık olarak ev içi
tüketicilerin elektrik için 1/3 oranında fazla fiyat ödediği
hesaplanmaktadır (Steve Thomas, Perakende elektrikte küçük tüketici
için rekabetin etkileri, PSI araştırma birimi (PSIRU), Haziran
2002), (aktaran David Hall, Transfer, 2/2002).
İstihdama
bakıldığında daha önce kamu sektörü olan işletmelerden özel
sektör işletmelerine geçişte işçi indirimine gidilmiş olduğu
görülür. Liberalizasyon işçi azaltan teknolojilere de yönelerek
istihdamın düşürülmesini hızlandırmıştır.
Birçok
tam veya kısmen özelleştirilen işletme sendikaları tanımayan
ve toplu pazarlık ilişkisini reddeden bir tutum takınmıştır.
Özellikle ikiye ayrılan posta ile telekomünikasyon sektörlerinden
Avrupa çapında ve hatta küresel şirketlerin eline geçen telecom
kısımlarında bu durum yaşanıyor ve sendikalar yeni işverenleri
toplu pazarlık masasına çekmekte zorlanıyorlar. Rekabet ortamında
kamu işletmeleri de maliyetleri azaltma baskısı altına giriyor.
Sonuç genel olarak "iş kayıpları, işgücünde nitelik düşüşü,
'iki kademeli" bir ücret yapısının ve parçalı bir işgücünün
oluşması" oluyor.5[5]
AB'nin
devlet ihaleleri direktifi de yine kamu hizmetlerinin gitgide özel
şirketlerin elinde toplanması yönünde etkin bir araç olmaktadır.
Avrupa
Birliğinde uygulanan mali disiplin politikaları da kamu borçlanmasını,
yatırımını ve harcamasını kısıtlamaya yol açmış, bu ise
kamu hizmetleri için özel sektör finansmanı arayışını
beraberinde getirerek kamu hizmetlerinin özelleşmesi yönünde
basınç yaratmıştır. AB, üyelerinin bütçe açıklarını
GSYİH'larının % 3'ü ve borçlarını GSYİH'larının % 60'ı düzeyine
indirmelerini şart koşmaktadır. Bu kriterler AB'deki merkezi ve
yerel yönetimlerini sahip oldukları kamu işletmelerini satmaya ya
da bankalardan, özel ihalecilerden veya taşeronlardan finansman
kullanmaya zorlamıştır.
Genel
olarak DTÖ düzenlemeleri ve özel olarak da GATS (Hizmet Ticareti
Genel Anlaşması) anlaşması da AB'de kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi
süreci üzerinde önemli bir etki yapmaktadır; GATS diğer yandan
da Avrupa'da gelişen hizmet ticareti şirketlerinin uluslararası
pazar arayışlarında geliştirilmesini istedikleri ve savundukları
bir anlaşma konumundadır.
Enerji
Şartı Sözleşmesi (Energy Charter Treaty) ise hemen bütün
Avrupa hükümetlerinin imzaladığı, enerji endüstrisinin tüm yönlerini
liberalize etme yönünde bir taahhüdü içeren bir anlaşmadır.
Avrupa Birliği üye devletlerinin bu sektördeki karların ülke dışına
çıkarılmasını engelleyen sınırlamalar koymasını veya
varolanları korumalarını yasaklamıştır. Kamu hizmeti adına
her hangi bir hükümden istisna sayılma veya kamu yararına değiştirme
yapma mümkün değildir. Sözleşmenin sekreteryası yakın zamanda
yaptığı bir açıklamada "Enerji Şartı Sözleşmesinin ana
amacı, üyeleri arasında enerji ile bağlantılı ticareti, DTÖ'de
geliştirilen biçimde çok taraflı ticaret sisteminin kurallarına
göre düzenlemektir. Enerji Şartı Sözleşmesi altında DTÖ
kuralları, bu ülkelerin diğer sözleşme ülkeleri ile enerji
malzemeleri ve ürünleri ve enerji ile ilişkili ekipmanları
ticaretine uygulanacak şekilde genişletilmektedir"6[6]
denilmektedir.
Yaşanan
tüm bu hızlı değişim kamu hizmetleri konusunu AB ölçeğinde
canlı bir tartışma konusu haline getirdi. GÇYH ile rekabet
kuralları arasındaki ilişki üzerine Avrupa Komisyonunun yayınladığı
bir dizi yayın, rapor, vb. oldu. Yine Avrupa Parlamentosunun (Langen
raporu), işveren örgütlerinin ve sendikaların konu ile ilgili
yayınladıkları görüşlerden oluştu.
Komisyonun
raporu (COM 2000/580) daha
önceki pozisyondan önemli bir farklılık taşımıyor. Kamu
hizmetleri yine, "Ortak Pazar ile uyumsuz olmadıkları sürece",
Üye Devletlerin "sunmayı seçebilecekleri bir seçenek"
olarak tarif ediliyordu. Avrupa Parlamentosu Langen raporu ise
piyasanın önemini kamu hizmetlerinin öneminden öne yerleştirmeye
çalışan bir yaklaşım ile daha da liberal bir tutum alıyordu.
Örneğin belediye hizmetlerinin özel sektörde o hizmeti sunan bir
aktör mevcut olduğu tüm koşullarda ihaleye verilmesi zorunluluğu
getirilmesini istiyor ve özelleştirmenin su hizmetlerine de yaygınlaştırılması
çağrısını yapıyordu.7[7]
Avrupa
Sendikalar Konfederasyonu ETUC ile Kamu İştirakli ve Kamusal İşletmeler
Merkezi CEEP ise, ortak bir tutum geliştirerek, bu doğrultuda,
konu ile ilgili bir direktif çıkarılması yönünde talepte
bulundu. ETUC ve CEEP'in geliştirdikleri tutum özetle, özel ile
kamu işletmeciliği arasında ayrımcılık yapılmamasını talep
ediyor.
Bu
konu üzerinde yapılan tartışmalar sonucunda 2002 yılı Mart ayında
yapılan AB-Barselona zirvesi 16. maddenin anlamını açıklığa
kavuşturmak için çalışma yapılmasına ve "GÇYH" için
bir direktif taslağı hazırlanmasına karar verdi. Ancak bu çalışma
sonucunda konu ile ilgili liberalizasyon politikasında bir değişiklik
olmasını beklememek gerekiyor. Kamu hizmetlerine dair kaygıların
ve yükselen tepkilerin sonucunda böyle bir gözden geçirme kararı
alınmış olmasına karşın, aynı zirvede tek tek sektörlerdeki
liberalizasyon politikalarının devamına ilişkin kararlar da alındı.
Posta hizmetlerinde, elektrik ve doğal gaz piyasalarındaki
liberalizasyonun müzakereleri devam etti. Posta hizmetlerinde de
kademeli liberalizasyon üzerinde anlaşmaya varıldı. Halen AB'de
kamu hizmetlerinde liberalizasyon politikası tüm hızıyla devam
etmekte ve Avrupa sermayesi bu alanlara girerek güçlü şirketler
oluşturmakta ve egemenliğini pekiştirmektedir.
8[1]<![endif]>
Düzenli ve kontrollü liberalizasyon: Piyasaların verimliliğini
sosyal uyum ile dengeleyecek bir araç olabilir mi?, Otta Jacobi ve
Wolfgang Kowalsky, Transfer (Avrupa Sendikalar Enstitüsü (ETUI)
dergisi, 2/02
9[2]
agy
10[3]
AB rekabet politikaları ve kamu hizmetleri, David Hall, Transfer
dergisi, 2/02
11[4]
agy
12[5]<![endif]>
Düzenli ve kontrollü liberalizasyon: piyasaların verimliliğini
sosyal uyum ile dengeleyecek bir araç olabilir mi?, Otta Jacobi ve
Wolfgang Kowalsky, Transfer dergisi, 2/02
13[6]
agy
14[7]
agy
|
